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行業資訊

關于節能工作面臨的幾個問題的思考黨的十八屆三中全會提出，加快建立生態文明制度，健全資源節約利用的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。節約資源是建立生態文明制度的根本之策。我省“十一五”超額完成了國家下達的節能目標任務，受到國務院通報表揚。但是，隨著形勢的發展變化，節能工作進入攻堅期，只有全面深化改革，敢于啃硬骨頭，才能確保實現“十二五”節能目標任務。圍繞節能量交易、節能考核體系、節能服務業發展等關鍵問題，我們進行了深入思考，提出了建立制度、深化改革、加快發展的意見建議。
　　關于推行節能量交易制度

　　多年來，山東省節能工作主要依靠行政手段，發揮市場機制作用較弱，推進節能工作的難度加大。從十八大提出積極開展節能量交易試點，到十八屆三中全會要求推行節能量交易制度，國家的戰略部署愈加明確。改變過去的思維方式、工作方法，主動適應新形勢新變化，加快節能市場機制建設，建立均衡持續的節能工作長效機制，推行節能量交易制度迫在眉睫。

　　1. 開展節能量交易制度研究

　　節能量是指滿足同等需要或達到相同目的條件下，能源消費減少的數量，節能量交易是用能單位或區域為實現節能義務，而自愿采取的買入/賣出節能量的市場交易行為。2011年，省政府印發的《“十二五”節能減排綜合性工作實施方案》明確提出，推廣節能減排市場化機制，支持開展節能量交易試點。根據這一要求，我們開展了節能量交易研究，重點是借鑒國內外節能市場化機制經驗，明確交易主體的范圍和交易制度的設定，確定節能目標、節能量分配與核定等關鍵因素，加強政府對節能量交易的監管等;研究開展節能量交易的政策基礎、市場基礎、監管基礎等，進行節能量交易可行性分析;確定節能量交易工作思路，提出了突出重點、由易到難、逐步擴大的工作方法，即先開展節能量交易，再逐步擴大到碳排放權和排污權交易，先抓千家節能低碳行動企業，再逐步擴展到合同能源管理、技術改造項目等領域，總結經驗，逐步推進。

　　2. 搭建能源環境交易平臺

　　2011年10月，省工商局正式注冊成立了山東省能源環境管理中心(簡稱省能管中心)。省能管中心逐步建立了交易規則和交易制度，配備了專業人才和專用設備，建設了能源環境交易大廳，上線運行了山東省能源環境交易網，對全省1188家重點用能企業“十二五”和年度節能量目標進行了登記，構建了能源環境交易電子服務系統和電子商城，承擔了省節能辦委托的合同能源管理項目直報任務，具備了開展正常交易服務的軟硬件條件，基本構建起全省節能量交易平臺。2013年9月，省金融工作辦公室下發了《關于同意籌建山東省能源環境交易中心的復函》，擬將省能管中心整建制變更為山東省能源環境交易中心(簡稱省能交中心)，充實完善經營范圍，進一步明確能源環境交易的有關內容。目前，已向省政府上報《關于申請設立山東省能源環境交易中心的請示》。

　　3. 制定節能量交易管理辦法

　　我省在全國率先出臺了《山東省節能量交易管理暫行辦法》(魯經信資字[2013]569號)明確了交易原則、交易方式、交易程序和監管辦法，確定將重點用能單位、節能服務公司和銀行、投資機構等作為交易主體，按照交易主體自愿、政府引導、逐步推進的原則開展節能量交易，省能管中心是全省節能量交易授權服務平臺。確定先從重點用能單位節能量交易進行試點，按照雙方協商的方式進行交易，取得經驗后，再按照市場化方式進行競價交易，合同能源管理或節能技術改造項目交易需待條件成熟后實行。

　　4. 開展節能量交易試點

　　2011年，我省率先進行了節能量區域之間的交易試點。煙臺市組織節能壓力大、潛力小、成本高的縣(市、區)與節能任務已完成且節能潛力大、成本低的縣(市、區)開展節能量交易，招遠市和棲霞市實現了首次交易。其中，招遠市賣出的節能量5萬噸標準煤是通過6戶企業節能改造產生的，棲霞市買入5萬噸能耗指標，年增加產值11億元。通過節能量交易，既保證了區域節能目標實現，又減少了社會綜合節能成本，為加強區域節能調控提供了市場化手段。2013年10月份，開展了重點用能單位節能量試交易，交易節能量23噸標準煤，交易單價240元/噸標準煤。

　　5. 完善節能量交易制度

　　加強監管是開展節能量交易的重要保障，盡快制定《山東省節能量交易監管辦法》，規范節能主體的交易行為，保障節能量交易在公平、公正的環境中運行。籌備設立山東省節能減排基金，針對節能服務公司融資難問題，引導社會資本進入節能減排領域,活躍節能服務業資本市場，提高資本對節能減排的貢獻率。同時，結合實行能源消耗總量控制，加大節能量交易研究，擴大節能量交易范圍，實現能耗量的資本化運營。包括開展淘汰落后產能減少的能耗量交易研究，企業按照國家政策淘汰落后產能騰出能耗空間，將這部分能耗量進行掛牌交易;建立企業新上項目能耗申購制度，高耗能行業新上項目、擴大產能等，能耗總量不足時，要從有余量的企業購買，控制高耗能行業盲目擴大產能;加強高耗能企業能耗存量管理，對高耗能企業主動壓縮產能減少的能耗量進行交易，推動高耗能企業轉型升級;擴大節能量交易主體范圍，從用能企業、節能服務公司、金融機構等，逐步擴展到投資、保險等機構，以及自然人。

　　6. 加強頂層設計

　　節能量交易是一項新生事物，還需國家層面盡快出臺相關政策，支持和規范節能量交易行為。利用中央預算內資金支持交易平臺建設，納入國家節能能力建設扶持范圍。加大合同能源管理項目補貼和節能技改項目獎勵標準，為節能量交易試點提供保障。未完成節能目標的地區和企業，通過購買節能量達到節能目標要求的，國家應承認完成節能目標。利用國際能效合作項目支持節能量交易研究，開展節能量交易機制、標準、規范和具體實施等研究，引入國際先進理念、經驗和智力。交易收入所得涉及到財會和稅收等制度規定，要明確財會和稅收制度，建立完善節能量交易財稅制度。進一步完善能耗統計制度，建立節能量認證制度，加快產品能耗指標計算標準建設，為節能量交易打好基礎。

關于完善節能考核評價體系

　　“十一五”期間，國家把“單位國內生產總值能源消耗降低20%左右”的目標列入國民經濟和社會發展規劃，并作為約束性指標分解落實到各省政府。十八屆三中全會《決定》指出，完善發展成果考核評價體系,糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向,加大資源消耗等指標的權重。完善節能目標考核的指標體系、監測體系和考核體系，構建起完整的、符合實際的政府節能政績評價考核制度，是今后節能工作的重要任務。

　　1. 建立節能目標責任考核制度

　　2006年，我省在全國率先出臺《節能目標責任考核辦法》(魯政辦發[2006]117號)，明確了考核內容、方法、獎懲措施等，并據此組織了考核，國家對我省的考核工作給予充分肯定。2008年，我省出臺了《山東省人民政府批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》(魯政發[2008]55號)，制定了《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》和《節能目標責任考核體系實施方案》，進一步修訂和健全了能耗統計指標體系、監測體系和考核體系。2013年，根據“十二五”節能工作的新形勢，我們對考核辦法再次進行修訂，省政府辦公廳印發了《“十二五”節能目標責任考核體系實施方案》(魯政辦字[2013]22號)，增加了考核內容，細化了評分標準，使考核程序更加嚴密，更具有可操作性。

　　2. 節能目標考核指標體系內容

　　采用定量考核與定性考核相結合的方式，定量考核由省統計局提供數據，省節能辦根據完成情況評分，滿分40分;定性考核指標由省有關部門根據工作落實情況評分，滿分60分。一是節能目標情況。確定了各市萬元GDP能耗、萬元GDP電耗、規模以上工業萬元增加值能耗等指標。“十二五”對考核目標進行了修改，突出了萬元GDP能耗、規模以上工業萬元增加值能耗兩個對節能工作有重要作用、且關聯性較大的指標，去掉了受居民生活影響越來越大的萬元GDP電耗指標。二是節能目標分解情況。國家確定“十二五”我省萬元GDP能耗降低目標為17%，為充分調動各市節能工作積極性，省政府確定按照統一比例分解、不再區別對待的原則，各市都按17%下達節能目標任務。三是節能措施落實情況。逐步完善指標體系，著力推進全社會節能工作，細化考核內容和評分標準，力求全面反映各項工作。加大了產業結構調整、技術進步、重點領域、執行法律法規、節能宣傳等基礎工作的考核力度，推動節能工作向深度和廣度開展。

　　3. 考核結果和評價方法

　　考核結果分為超額完成、完成、基本完成和未完成4個等級，以求全面、客觀、準確的反映被考核單位的工作情況。考核突出萬元GDP能耗降低率，將其列為否決性指標，完不成的視為沒有完成節能目標。為做好考核工作，省里建立了萬元GDP能耗等指標統計公報制度，定期公布各市節能指標完成情況。考核采用實績分析的方法進行，通過審查各市自查報告，對照節能目標完成情況和有關部門掌握的工作情況，結合現場考核，確定考核結果，這種方法量化、直觀、客觀，各市都能夠接受。針對“十一五”節能目標考核“年終一次性考核”出現的問題，在制定“十二五”考核方案時，我們加強了考核全過程管理，采用集中檢查與日常檢查相結合、全面檢查與專項檢查相結合的方式進行考核，通過跟蹤檢查，發現存在的問題，及時制定對策措施，確保目標落實到位。為調動全社會節能積極性，實行了節能“雙目標”責任考核，省政府與17市政府和20個省直部門簽訂節能目標責任書，落實目標任務，形成工作合力，推進節能工作全面開展。

　　4. 節能目標考核效果明顯

　　我省在全國率先開展了各市節能目標考核，節能約束性指標的作用逐步顯現。一是組織管理體系基本建立。各市都成立了由市政府主要領導任組長的節能減排工作領導小組，都成立了節能辦公室和節能執法監察隊伍，形成了健全的省、市、縣三級管理體系。二是嚴格落實節能目標責任。各市將節能目標納入經濟社會發展規劃，以及政府年度目標考核和干部政績考核范圍，實行節能目標問責制和“一票否決制”。市政府與縣(市、區)政府、有關部門分別簽訂節能目標責任書，形成了橫到邊、縱到底的節能目標責任體系。三是工作措施深入推進。結構調整、技術進步、重點領域、執法檢查等工作扎實開展，有部署、有檢查、有落實。服務業發展、淘汰落后產能、工業轉型升級、節能投入等工作取得積極成效。

　　5. 完善節能考核體系的建議

　　黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，強調以提高經濟增長質量和效益為立足點，這是政府政績考核的重大轉變。要加快構建科學的考核指標體系，全面、準確、客觀的反映各級政府、部門的績效情況。一是實行動態管理。事物在不斷的發展變化，隨著工作的開展，有的措施已實施且形成了制度，有的已不符合形勢需要，而工作實踐中不斷涌現出一些創新性工作，應與時俱進，對考核評價體系實行動態管理，根據形勢的發展變化及時進行調整和完善。二是探索差異化考核。對自然條件、經濟基礎、生態環境、發展方向等進行比較分析，不同地區制定不同的目標，推動各地因地制宜謀發展。三是完善績效評估機制。績效考核不僅對結果進行管理，更要對過程進行管理，督促各級政府始終保持高效的工作狀態，改變年底一次性考核的不足。加大對問題的跟蹤和落實力度，發現問題要確定整改時限，對整改情況進行跟蹤，督促落實。加大社會監督的力度，量化民意指標，提高群眾的參與熱情，提高考核的公信度和準確性。

　　關于加快節能服務業發展

　　節能服務業是以各種專業性的節能服務公司為主體，以能源消費者為客戶，通過簽訂和實施節能服務合同來賺取利潤，是現代服務業的重要組成部分。合同能源管理機制(EMC)是節能服務公司常用的運作模式，是一種基于市場的節能項目投資機制，即由節能服務公司提供資金和過程服務，在客戶配合下實施節能項目，在合同期間與客戶按照約定的比例分享節能收益，其實質是以減少的能源費用來支付節能項目全部成本。實行合同能源管理，可以大大降低用能單位節能改造的資金和技術風險，充分調動用能單位節能改造的積極性，是行之有效的節能措施。

　　1. 采取的主要措施

　　推廣任何一項新機制，都需做大量的基礎性工作。近幾年，通過調研座談、召開會議、宣傳發動等形式，分析形勢、解讀政策、交流信息、部署工作，形成了各級政府、節能服務公司、金融機構、用能企業共同參與節能服務業的良好氛圍，增強了全社會對節能服務業的認同感。一是培育龍頭企業。經信、財政、稅務等部門出臺政策，鼓勵用能單位通過合同能源管理方式實施節能改造，鼓勵金融機構推出綠色信貸產品，鼓勵節能服務公司完善現代企業制度，支持節能服務業實現產業規模化、服務專業化、領域多樣化發展，盡快形成一批龍頭企業。二是搭建服務平臺。依托省能源環境管理中心，加強用能單位、節能服務公司、擔保公司、金融機構之間的合作，打造“一站式”合同能源管理綜合實施平臺。積極創造條件，為節能產品制造商提供暢通的銷售渠道，為用能單位提供合理的技術解決方案，為金融、擔保機構提供企業實施項目的合作機會，為節能服務機構提供投融資支持。三是發揮示范帶動作用。重點在電力、鋼鐵、有色、建材、化工、紡織等行業，實施了一批余熱利用、電機變頻、鍋爐改造示范項目;在行政事業單位、各類院校、醫院、商場等機構，實施了一批電梯、空調、照明系統優化、供熱計量改造等示范項目;在城市交通、海陸運輸等領域，實施了一批高效節能電機改造、燃油(氣)節能裝置配備、油改電(氣)等示范項目，通過示范帶動，促進全面發展。四是加強調度分析。在全國率先建立了節能服務業調度系統，指導企業及時、準確的填報數據，加強對節能數據、節能形勢的研究分析，幫助企業解決實際問題。

　　2. 存在的突出問題

　　我省自1996年引入合同能源管理機制，目前，節能服務業已進入發展關鍵階段，各種新矛盾、新問題也集中顯現出來，要進一步創新思路，完善政策，加大力度，推進節能服務業持續健康發展。一是資金短缺制約節能服務業發展。我們對200家節能服務公司進行問卷調查，61.8%的公司反映，資金短缺制約企業發展。多數節能服務公司規模和實力不強，很難獲得銀行貸款，導致節能服務公司難以有充裕的資金投入節能改造。52.1%的公司反映，節能服務公司通過與設備供應商合作，對用戶進行節能改造，但改造主體的所有權屬于用戶，節能服務公司、設備供應商和用戶三方對抵押物都沒有獨立所有權，從而無法通過抵押貸款獲得銀行支持。二是節能服務行業整體能力有待提升。多數節能服務公司發展處于起步階段，掌握先進節能技術少，專業人才缺乏，實施項目經驗不足。據調查，全省僅有27%的節能服務公司擁有技術研發團隊，自主開發了專利節能技術和產品，73%的公司均為代理其他企業的技術和產品，技術、產品受制于人，市場競爭力較弱。三是節能服務投資下降幅度明顯。受當前經濟下行壓力影響，冶金、化工、建材、電力等行業開工不足，節能服務類投資項目難以實現預期收益，節能服務公司投資積極性大大削弱。27.3%的公司反映，找不到合適的節能項目，近期不準備再投資。如某節能服務公司投資鋼鐵企業的電機變頻改造項目，總投資6000萬元，預期年收益可達到26%，但因整體經濟形勢影響，今年還沒有分享收益，嚴重影響了公司再投資的能力和積極性。四是區域發展嚴重不平衡。17市節能服務產業發展差距較大，呈現“東強西弱”的格局，濟南、濰坊、東營、青島和煙臺5市節能服務企業主營業務收入占全省的75.1%;濟寧、棗莊、菏澤占比均不到2%。各市服務業發展水平、項目實施數量不平衡，并且差距有進一步加大的趨勢，不利于全省行業整體水平的提高。

　　3. 意見及建議

　　一是建立完善節能服務信用、融資體系。節能服務公司作為投資方對用戶進行節能診斷、咨詢、改造，尤其在實施項目改造中，服務公司承擔70%以上的投資，其收益是通過與用戶分享節省的能源費用來實現。但在實際操作中，項目實施后用戶違約事件較多，不及時分享收益、違規中斷合同等現象時有發生。因此，應從國家層面建立節能服務信用體系，經核實的違約事件，與用戶的銀行貸款、項目審批等工作掛鉤，增加用戶違約成本。同時，加大對節能服務公司的融資支持力度，緩解融資難題。二是出臺節能服務業稅收優惠實施細則。2010年，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委等部門《關于加快推行合同能源管理促進節能服務業發展意見的通知》(國辦發〔2010〕25號)，提出了減免節能服務公司營業稅、所得稅等意見，隨后財政部和國家稅務總局聯合出臺了《關于促進節能服務產業發展增值稅營業稅和企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2010〕110號)，但通知沒有明確減免稅收的具體流程，基層稅務機關在受理申請時操作依據不充分，導致節能服務公司享受稅收優惠政策困難。要結合營改增改革試點，盡快出臺節能服務業稅收優惠實施細則，切實將推進節能服務產業的各項稅收優惠政策落到實處。三是加快節能服務產業獎勵資金撥付。國家對節能服務公司實施的合同能源管理項目進行獎勵，節能服務公司在國家核定項目節能量后可享受資金補貼。但在實際執行中，獎勵資金撥付周期過長，影響企業資金周轉。建議國家縮短項目審核、資金下達周期。同時，加大獎勵資金補貼標準，加大對節能服務企業的支持力度。
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